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“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)對(duì)策探討
作者：郭衍瑋高丹
商業(yè)會(huì)計(jì) 2015年05期
“三公”經(jīng)費(fèi)是行政事業(yè)單位正常工作有序開(kāi)展的基本經(jīng)費(fèi)組成部分，是政府履行公共職能、提供公共服務(wù)必不可少的支出。在“八項(xiàng)規(guī)定”、厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的背景之下，中央出臺(tái)了一系列的配套制度，建立了“1+20”制度約束體系。其中“三公經(jīng)費(fèi)”是反對(duì)浪費(fèi)的重要組成部分，在制度的約束下，2013年1-11月中央和國(guó)家機(jī)關(guān)113個(gè)部門(mén)和單位本級(jí)公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)與2012年全年相比下降幅度分別為42.9%、38.1%、10.9%，31個(gè)省區(qū)市直屬單位本級(jí)公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)與2012年全年相比下降幅度分別為36.2%、32.7%、15.3%。“八項(xiàng)規(guī)定”為完善“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)管提出了制度性的要求，保證了“三公”經(jīng)費(fèi)的合規(guī)性。
但隨著社會(huì)民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾不僅僅關(guān)心財(cái)政資金和公共資源是否“取之于民，用之于民”，更關(guān)心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查和評(píng)價(jià)。因此引入“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)就顯得十分必要。目前績(jī)效審計(jì)理論研究主要集中在政府領(lǐng)域，分析國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)的差距，總結(jié)國(guó)外績(jī)效審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)，提出改進(jìn)措施，從戰(zhàn)略、法律法規(guī)、評(píng)價(jià)指標(biāo)建立、審計(jì)模式的角度完善政府績(jī)效審計(jì)。有關(guān)細(xì)化政府績(jī)效審計(jì)——“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)的理論研究卻相當(dāng)有限，主要基于“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)角度探討績(jī)效審計(jì)，存在對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)信息披露透明度不高、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠系統(tǒng)等問(wèn)題。故本文從政府績(jī)效審計(jì)角度探討“三公”經(jīng)費(fèi)監(jiān)管創(chuàng)新研究，構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)和完善相關(guān)制度和黨風(fēng)廉政建設(shè)，突破監(jiān)管瓶頸與困難，提高監(jiān)管效率與效果。
二、“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)的必要性
（一）高額“三公”經(jīng)費(fèi)需要加強(qiáng)管理
“三公”經(jīng)費(fèi)在國(guó)家制度的約束下，預(yù)算數(shù)近年保持著下降的趨勢(shì)，財(cái)政部2014年預(yù)算數(shù)與2013年預(yù)算數(shù)相比，下降了49.75萬(wàn)元，民政部2014年預(yù)算數(shù)比2013年下降了80.35萬(wàn)元，審計(jì)署2014年預(yù)算數(shù)比2013年下降了60.71萬(wàn)元。但從2014年“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支預(yù)算總額來(lái)看，依舊呈現(xiàn)高支出的狀態(tài)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)高達(dá)10 596.29萬(wàn)元，交通運(yùn)輸部高達(dá)8387.94萬(wàn)元（見(jiàn)表1）。
（二）開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的優(yōu)點(diǎn)
績(jī)效審計(jì)是對(duì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就是“3E”審計(jì)，目前已經(jīng)發(fā)展到“5E”審計(jì)，對(duì)“環(huán)境性”、“公平性”也展開(kāi)了研究，績(jī)效審計(jì)相比于傳統(tǒng)政府審計(jì)，不僅能夠解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的觀點(diǎn)，而且具有價(jià)值增值功能，通過(guò)績(jī)效審計(jì)，為政府管理提出改進(jìn)建議，讓各項(xiàng)活動(dòng)更有效地開(kāi)展�？�(jī)效審計(jì)可以更加全面地核實(shí)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，在傳統(tǒng)政府審計(jì)重視事后評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，兼顧事前與事中監(jiān)管。
在傳統(tǒng)政府審計(jì)保證“三公”經(jīng)費(fèi)消費(fèi)合規(guī)、合法的基礎(chǔ)之上，開(kāi)展“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)，適應(yīng)了“三公”消費(fèi)在公開(kāi)過(guò)程中，公眾對(duì)政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性、全面性和多層次性評(píng)價(jià)的需求。
1.公務(wù)接待費(fèi)。在傳統(tǒng)審計(jì)在檢驗(yàn)公務(wù)接待開(kāi)支是否嚴(yán)格遵守各項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，績(jī)效審計(jì)主要回答各項(xiàng)公務(wù)接待消費(fèi)是否本著厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的作風(fēng)；公務(wù)接待的目的與結(jié)果是否達(dá)到了預(yù)期的效果；是否有更高效、更經(jīng)濟(jì)的方案。
2.公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)。在國(guó)家取消公務(wù)用車(chē)的制度出臺(tái)后，以公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)的形式替代“三公”中的公務(wù)用車(chē)。公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)績(jī)效審計(jì)主要關(guān)注其分配的公平性，避免受“官位階層”過(guò)多的影響。對(duì)于外出頻繁的崗位，績(jī)效審計(jì)主要關(guān)注其分配的科學(xué)性，避免因補(bǔ)助過(guò)低而間接導(dǎo)致的“懶政”行為。
3.公務(wù)出國(guó)（境）。公務(wù)出國(guó)（境）一直是難以監(jiān)控的部分，主要從事前和事后加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以判斷公務(wù)出國(guó)（境）各項(xiàng)消費(fèi)的有效性與效果性，在達(dá)到預(yù)期目的的前提下，是否有更加經(jīng)濟(jì)的方案。
三、落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)，完善“三公”經(jīng)費(fèi)
有關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)開(kāi)支大都是服務(wù)性行為，有些效益是間接的、潛在的，難以對(duì)其進(jìn)行量化性分析，因此在對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中應(yīng)該定性與定量相結(jié)合，評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。
（一）公務(wù)接待費(fèi)實(shí)行分類(lèi)評(píng)價(jià)制度
在公務(wù)接待績(jī)效評(píng)價(jià)中，應(yīng)該根據(jù)被評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)，實(shí)行分類(lèi)評(píng)價(jià)的原則，各部門(mén)按公務(wù)接待目的劃分。如環(huán)境保護(hù)局依據(jù)開(kāi)展的接待活動(dòng)主題，分為以提升環(huán)境為目的的公務(wù)接待活動(dòng)和提升內(nèi)部管理、加強(qiáng)上下級(jí)交流的公務(wù)接待活動(dòng)，以提升環(huán)境為目的的公務(wù)接待活動(dòng)又細(xì)化分類(lèi)實(shí)施績(jī)效審計(jì)，如空氣的改善、水質(zhì)的改善、植被覆蓋率提高等。例如各部門(mén)為治理水污染而產(chǎn)生的公務(wù)接待費(fèi)用，帶來(lái)的效益多少，我們無(wú)法去量化，因此要通過(guò)審計(jì)師去判斷“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支所帶來(lái)的環(huán)保效益，通過(guò)對(duì)水質(zhì)的檢測(cè)，與其他年度的水質(zhì)質(zhì)量進(jìn)行縱向比較，同時(shí)依據(jù)水質(zhì)改善程度和“三公”經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支數(shù)額與其他省市具有同樣性質(zhì)的“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行橫向比較，通過(guò)兩維度的比較來(lái)判斷經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的“5E”性。因此，績(jī)效審計(jì)應(yīng)該對(duì)相似主題會(huì)議進(jìn)行分類(lèi)、匯總，最終在測(cè)試空氣、水質(zhì)、土壤等資源的質(zhì)量改善程度和公職人員的自我評(píng)價(jià)上來(lái)判斷其投入的有效性，以提升內(nèi)部管理，加強(qiáng)上下級(jí)交流，監(jiān)督公務(wù)接待活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用。
（二）公務(wù)交通補(bǔ)助費(fèi)實(shí)行工作崗位評(píng)價(jià)制度
2014年7月16日黨中央下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車(chē)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》，方案要求取消副部級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部用車(chē)，取消一般公務(wù)用車(chē)，并將普通公務(wù)出行社會(huì)化，適度發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼。取消一般公務(wù)用車(chē)，對(duì)于降低公務(wù)用車(chē)開(kāi)支起著至關(guān)重要的作用，但也會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題�？�(jī)效審計(jì)已由原有的“3E”發(fā)展成“5E”，“5E”包含“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性”，而公務(wù)交通補(bǔ)助最難保證的便是其分配的“公平性”，《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》中規(guī)定：司局級(jí)每人每月1 300元，處級(jí)每人每月800元，科級(jí)及以下每人每月500元。但各單位可根據(jù)實(shí)際情況，從公務(wù)交通補(bǔ)貼中劃出一定比例作為單位統(tǒng)籌部分，用于解決不同崗位之間公務(wù)出行不均衡等問(wèn)題。
如何管理公務(wù)交通補(bǔ)助中的單位統(tǒng)籌部分金額，以及是否解決其不均衡的問(wèn)題，是績(jī)效審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)，因此在績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中，公務(wù)交通補(bǔ)助應(yīng)實(shí)行工作崗位評(píng)價(jià)制度，根據(jù)崗位的外出頻率，判斷公務(wù)交通補(bǔ)助的合理性，尤其關(guān)注補(bǔ)助過(guò)高的崗位，是否過(guò)多受到“官位階層”的影響；對(duì)于外出頻繁的崗位也要審查其補(bǔ)助的科學(xué)性。
（三）因公出國(guó)（境）費(fèi)實(shí)行成果評(píng)價(jià)制度
公務(wù)出國(guó)（境）的主要目的是交流和學(xué)習(xí)，由于受地域和時(shí)間限制，我們難以及時(shí)判斷公務(wù)出國(guó)（境）產(chǎn)生費(fèi)用的合理性，因此加強(qiáng)后期績(jī)效審計(jì)就顯得十分關(guān)鍵，通過(guò)對(duì)后期公務(wù)人員審核、評(píng)價(jià)，來(lái)判斷公務(wù)出國(guó)（境）的有效性。以提升學(xué)術(shù)能力為目的的出國(guó)（境）活動(dòng)，應(yīng)以出國(guó)人員撰寫(xiě)課題的數(shù)量和層次、發(fā)布的論文數(shù)量和刊物級(jí)別、培養(yǎng)學(xué)生的數(shù)量和質(zhì)量作為績(jī)效審計(jì)衡量指標(biāo)；以提升教育水平為目的的公務(wù)出國(guó)（境）活動(dòng)則以學(xué)校的升學(xué)率和科研成果數(shù)量來(lái)判斷其投入與產(chǎn)出的比例，結(jié)合定性分析，判斷出國(guó)（境）各項(xiàng)開(kāi)支的有效性和必要性。
從整體上把握，“三公”經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是：（1）該政府轄區(qū)的人均GDP指數(shù)，通過(guò)GDP指數(shù)的變動(dòng)來(lái)衡量“三公”活動(dòng)開(kāi)展的“5E”性，投資于項(xiàng)目工程過(guò)程中產(chǎn)生的“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支則通過(guò)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)比率來(lái)進(jìn)行判斷。（2）公民對(duì)政府部門(mén)或項(xiàng)目的滿(mǎn)意程度也可以體現(xiàn)政府職能發(fā)揮的有效性，通過(guò)民意調(diào)查，獲取公民滿(mǎn)意度指數(shù)，能夠?yàn)榭?jī)效審計(jì)引入很好的評(píng)價(jià)指標(biāo)。（3）內(nèi)部經(jīng)費(fèi)有無(wú)貪污行為和貪污行為的數(shù)量可以折射內(nèi)部控制系統(tǒng)的完善程度。依據(jù)這些信息，審計(jì)師進(jìn)行判斷，得出審計(jì)報(bào)告：一方面能夠反映出政府的開(kāi)支是否得到了預(yù)期結(jié)果，是否有效地使用了各自資源；另一方面為“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支存在的改進(jìn)空間提出建議。
作者介紹：郭衍瑋，高丹，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院
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